Atribuições do poder executivo

Carlos Dias da Silva Corradi Guerra

Advogado

 

"Se todo jurista concordasse sempre com o que outro escreve, ou entendesse sempre o que o outro diz, não haveria ciência do direito."(Soibelman)

SUMÁRIO: 1 - Introdução. 2 - Atribuições Do Poder Executivo; 2.1 - Do Dispositivo Constitucional; 2.2 - Participação do Presidente da República na Elaboração da Lei; 2.3 - Atribuições do Presidente da República no Processo Legislativo; 2.3.1 - Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis; 2.3.1.1 - Sanção ou Veto; 2.3.1.2 - Promulgação; 2.3.1.2.1 - Efeitos da promulgação da lei; 2.3.1.3 - Publicação; 2.3.2 - Expedir decretos e regulamentos para sua (das leis) fiel execução; 2.4 - Dos Regulamentos e Decretos; 2.4.1 - Esclarecimentos sobre a Lei Delegada; 2.4.2 - Da Delegação do Presidente da República. 3 - Bibliografia.

1 - INTRODUÇÃO

O presente trabalho visa abordar, sem aprofundamento teórico mais expressivo, mas com substanciosas informações, as atribuições do Presidente da República no contexto de formação do processo legislativo e, por conseguinte, na inovação da ordem jurídica vigente. Visa, também, ainda que de maneira sucinta, abordar o poder regulamentar atribuído aos Chefes do Poder Executivo, mormente, no presente trabalho, ao Presidente da República.

Desta forma, nosso trabalho está voltado para o que vem disposto no inciso IV do artigo 84 da Constituição Federal de 1988.

Como se não bastasse, em 11 de Setembro de 2001, fora sancionada a Emenda Constitucional de nº 32, que altera dispositivos dos artigos 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da Constituição Federal, dando outras providências.

A seguir, transcreve-se o inteiro teor de tal alteração constitucional, deixando claro que, o intuito da presente não é uma análise aprofundada do tema em questão, e sim, com já dito anteriormente, é uma visão breve do poder de regulamentar por parte dos chefes do Poder Executivo.

" As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º Os arts. 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da Constituição Federal passam a vigorar com as seguintes alterações:

" Art. 48. ..............................................................................

X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;

XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; (NR)

Art. 57. .................................................................................

§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao subsídio mensal.

 

§ 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação.(NR)

Art. 61...................................................................................

§ 1º........................................................................................

II - ........................................................................................

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (NR)

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I - relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3;

II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

III - reservada a lei complementar;

IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.

§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.(NR)

Art. 64. .................................................................................

§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação.(NR)

Art. 66...................................................................................

§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.(NR)

Art. 84...................................................................................

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (NR)

Art. 88. A lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública.(NR)

Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive.(NR)

Art. 2º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.

Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 11 de setembro de 2001"

2 - ATRIBUIÇÕES DO PODER EXECUTIVO

2.1 - Do Dispositivo Constitucional

A Seção II (art. 84) do Capítulo II do Título IV da Constituição Federal que trata das Atribuições do Presidente estabelece no inciso IV do artigo 84:

Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República:

........................

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

Como se nota, as funções estabelecidas no comando constitucional retrotranscrito são privativas do Presidente da República, além das demais atribuições que lhe são inerentes, contidas nos diversos incisos do mesmo art. 84.  Observe-se que sequer cabe a hipótese de delegação dessas funções, na forma do Parágrafo Único do artigo.

            As Atribuições do Poder Executivo estabelecidas no inciso IV do art. 84 também são exercidas pelos Governadores de Estado e os Prefeitos Municipais.

            Analisando-se o inciso IV, verifica-se as competências do Chefe do Poder Executivo dentro do processo de ELABORAÇÃO DA LEI: Sanção, Promulgação, Publicação e Regulamentação.

Ao tratar da questão relativa à classificação das atribuições do Presidente da República, José Afonso da Silva as enumera em três funções básicas: a) Chefia do Estado; b) Chefia do Governo; e  c) Chefia da Administração Federal. As atribuições contidas no inciso IV, que ora estudamos, foram classificadas pelo Insígne Jurista na função de "Chefia do Governo". 1

Cabe lembrar que, com a Emenda Constitucional n. 32, houve um acréscimo nas funções do executivo, haja vista a nova redação do inciso VI, com o acréscimo das alíneas a e b, a seguir transcrito:

Art. 84...................................................................................

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (NR)

2.2 - Participação do Presidente da República na Elaboração da Lei

A elaboração das leis, como se sabe, é atividade típica do Poder Legislativo. Elaborar leis significa "Legislar", sendo este termo empregado abrangentemente, para incluir todas as espécies normativas previstas no art. 59 da CF, com exceção das Medidas Provisórias e das Leis Delegadas, que cabem ao Poder Executivo, na pessoa do Presidente da República.

Logo, o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, decretos legislativos e resoluções.

No processo de criação da lei, aqui entendidas as leis complementares e as leis ordinárias, a INICIATIVA, é vista por alguns autores como a primeira fase do processo. Alguns autores, porém, entendem que a iniciativa não é fase do processo legislativo, mas apenas um ato de deflagração do processo, não obstante o disposto no inciso III do art. 84, que dispõe competir privativamente ao Presidente da República "iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;" 2.

De uma forma, ou de outra, o fato é que o Presidente da República pode participar do processo legislativo, assim colocado de uma forma genérica, segundo o disposto no art. 61 da CF, que trata da iniciativa geral para as leis complementares e leis ordinárias.  Por outro lado, apenas o Presidente da República pode "deflagrar" o processo legislativo de leis referentes aos temas contidos no Parágrafo 1º, do mesmo artigo, que dispõe sobre a iniciativa reservada.

Portanto, vemos que o Chefe do Poder Executivo pode deflagrar o procedimento de formação da lei, pela 'iniciativa". Deflagrado o procedimento, o "projeto de lei" se enforma, ou seja, ganha forma e corpo no Poder Legislativo, onde poderá sofrer emendas com adições (se possível), subtrações ou substituições. Após a votação, corporifica-se o projeto criado pelo Legislativo. Esse projeto é que vai ser encaminhado ao Presidente da República, conforme prescreve o art. 66 da Carta Magna:

"Art. 66 - A casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

Parágrafo 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contadas da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto."

2.3 - Atribuições do Presidente da República no Processo Legislativo

Vamos agora adentrar mais especificamente em nosso tema, para delinear, em linhas gerais, as atribuições do Presidente da República, no que diz respeito ao processo legislativo.

Para melhor entendimento, dividiremos os comentários ao comando contido no inciso IV, do art. 84, em duas partes, a saber:

Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis; e

Expedir decretos e regulamentos para sua (das leis) execução.

2.3.1 - Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis

Conforme já comentamos, o Chefe do Poder Executivo (federal) participa do processo de elaboração da lei pela iniciativa. Se, de um lado, como também já dissemos, parte da doutrina discorda dessa afirmação, de outro não há divergências no sentido de que essa participação de fato ocorre na SANÇÃO, ou, ainda, no VETO.

2.3.1.1 - Sanção ou Veto

No Direito Brasileiro a apreciação pelo Executivo do texto da lei aprovado pelo Congresso, completa a fase constitutiva do Processo Legislativo.

Na lição de Michel Temer, "Sanção é a aquiescência do Presidente da República aos termos de um projeto de lei. A sanção pode ser expressa ou tácita. Será expressa quando o Presidente manifestar-se, concordando, no prazo de 15 dias. Tácita, quando silencia naquele mesmo prazo.

A sanção também pode ser total ou parcial conforme concorde, ou não, com a totalidade do projeto."3

            À sanção pelo Executivo é que transforma o projeto aprovado pelo Legislativo em Lei. A sanção é o ato pelo qual o Chefe do Executivo (Presidente, Governador, Prefeito), anui , expressa ou tacitamente, ao projeto de lei que lhe é submetido. Por ela, fundem-se as duas vontades, a do Poder Legislativo e a do Poder Executivo.

            A sanção é operação integradora da feitura da lei, conforme reconhece a doutrina. E isso pode ser observado de maneira bem patente no art. 66, caput , da Constituição , onde se dispõe que "a Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará".

            A ausência da sanção do Executivo dentro do prazo constitucional (quinze dias) não faz caducar o projeto, mas o torna lei, perfeita e acabada, porque é forma silente (tácita) de sanção.

            A nossa Constituição permite que o Executivo recuse sanção ao projeto de lei já aprovado pelo Legislativo, impedindo dessa forma a sua transformação em lei. É o instituto do veto.

O veto é o ato pelo qual o Chefe do Executivo nega aquiescência à formação da lei, por entendê-la inconstitucional ou contrária ao interesse público. Essa manifestação deve ser feita no prazo de quinze dias a partir do recebimento do projeto e deve ser sempre motivada (art. 66, § 1º da CF). O silêncio importará em sanção.

Segundo Michel Temer, "Vetar, na significação constitucional, é discordar dos termos de um projeto de lei. Para tanto, o Chefe do Executivo examina dois aspectos: constitucionalidade e interesse público. Verifica, pois, a forma e o mérito. O primeiro é prejudicial do segundo e, por isso, constitui preliminar de conhecimento do projeto. Antes de entrar no mérito, o Chefe do Executivo verifica se o projeto é consoante com a Constituição, se não a vulnera. Concluindo pela conformidade, examinará o mérito, o interesse público. Por isso, o veto há de ser, sempre, motivado, a fim de que se conheçam as razões que conduziriam à discordância, se referentes à inconstitucionalidade ou à falta de interesse público ou, até, se por ambos os motivos. É o que se extrai da leitura do art. 66, Parágrafo 1º, da CF.

O mesmo juízo deverá ser feito para sancionar o projeto, ou seja, para aquiescer aos termos do projeto.

O veto, como manifestação de discordância, há de ser sempre motivado. Isto porque o Poder Legislativo, produtor último da lei, há de examinar - como dito - as razões que levaram ao veto do Chefe do Executivo para convencer-se delas, quando será mantido ou, então, para inacolhê-las, quando será rejeitado (art. 66, Par. 4º, da CF)." 4

Por oportuno, cabe transcrever as observações feitas pelo Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho em torno da questão:

"Enquanto o veto por inconveniência apresenta o Presidente como defensor do interesse público, o veto por inconstitucionalidade o revela como guardião da ordem jurídica. Esse poder, na verdade, o coloca na posição de defensor da Constituição e numa posição privilegiada, visto que pode exercer um controle preventivo para defendê-la de qualquer arranhão resultante de entrada em vigor de lei inconstitucional."5

Resume, também, Michel Temer:

"Em síntese: o que o Presidente da República recebe para sancionar ou vetar é um projeto de lei que ganhou forma no Poder competente: o Legislativo.

Não pode impressionar o argumento da iniciativa: o Presidente pode, como visto, iniciar o procedimento de elaboração da lei, mas quem dá corpo ao projeto é o Legislativo. Acrescente-se - para reforçar - a idéia segundo a qual a manifestação de constitucionalmente mais expressiva na formação da lei é a 'vontade geral', derivada dos representantes do povo - que têm assento na Câmara dos Deputados - e dos Estados - que têm assento no Senado Federal.

O Presidente da República participa do processo legislativo numa medida salutar e enriquecedora do princípio da independência e harmonia dos Poderes. Mas, indubitavelmente, o momento principal da elaboração legislativa ocorre nas Casas do Congresso Nacional, centros auscultadores da opinião pública e filtros da fermentação social."6

2.3.1.2 - Promulgação

Na definição do Professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, "A promulgação é o ato pelo qual o Executivo autentica a lei, isto é, atesta a sua existência ordenando-lhe a aplicação e conseqüente cumprimento, por parte de terceiros, depois dessa providência." 7

            Diz Manoel Gonçalves Ferreira Filho - "Perfeito o ato normativo, qualquer que seja ele, antes que se torne eficaz há de ser promulgado e publicado. Promulgação e publicação constituem no Direito brasileiro uma fase integratória da eficácia do ato normativo." 8

Portanto, a promulgação é a fase imediatamente posterior à sanção. Atesta a existência da lei, já então criada; ou seja, atesta que a ordem jurídica foi inovada.

            Com a sanção há a conjugação das vontades do Legislativo e do Executivo, para a formação da lei. Sendo assim, do ponto de vista substancial a lei já se encontra perfeita, o que leva alguns autores ao entendimento de que esse momento marca o nascimento da lei. Esse entendimento encontra respaldo no art. 66, § 7º da CF, que já menciona como lei o ato a ser promulgado. Para outros autores, alei só passa a existir com a sua promulgação.

Quem promulga a lei é o Presidente da República. Mas, há exceção para essa regra: na hipótese de rejeição de veto e, também, no caso de sanção tácita, se o Presidente não promulgar a lei dentro de 48 horas, a competência para tanto passa para o Presidente do Senado Federal e, se este não promulgá-la no mesmo prazo, o Vice-Presidente do Senado Federal o fará (art. 66, Par. 7º).

            Então, entende-se que, a promulgação é o ato praticado pelo Chefe Executivo, quarenta e oito horas após a sanção. É através dela que a lei passa a existir no mundo jurídico e está apta a produzir seus efeitos. Ela importa na presunção de que o mundo jurídico foi inovado por uma lei válida, executável e obrigatória. Antes da promulgação não se pode extrair nenhum efeito jurídico de uma lei sancionada, pois ela não pode ser revogada, não pode ser declarada inconstitucional, enfim, a lei não existe no mundo jurídico.

Lembrando novamente as lições do Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, que a promulgação, assim como a publicação (que veremos a seguir), "constitui uma fase integratória da eficácia do ato normativo". Citando Pontes de Miranda, o mesmo renomado Professor salienta que a promulgação constitui "mera atestação da existência da lei e promulgação de sua executoriedade". Lembra, ainda, que a promulgação "incide sobre um ato já perfeito e acabado".9

            À promulgação da lei segue-se, em nosso Direito a publicação. Esta não é regida pela Constituição e sim pela Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro, Decreto-Lei nº 4.657, de 04/09/42.

A simples leitura do Parágrafo 7º do art. 66, da CF/88, já possibilita concluir isto, na medida em que faz referência ao termo "lei", como objeto a ser apresentado ao Presidente da República para promulgação.

2.3.1.2.1 - Efeitos da promulgação da lei

Citando José Afonso da Silva, o Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho observa que, da promulgação da lei decorrem dois efeitos: "um é tornar conhecidos os fatos e atos geradores da lei; o segundo é indicar, até que os tribunais se pronunciem em contrário, que a lei é válida, executável e obrigatória - válida e eficaz, quer dizer: a comunicação administrativa por intermédio de uma autoridade, investida de altos poderes pela Constituição, carrega, a respeito do ato-lei - objeto da comunicação - uma presunção juris tantum de que a lei é apta a produzir todos os seus efeitos jurídicos próprios."10

2.3.1.3 - Publicação

A publicação é o ato posterior ao da promulgação, e tem por objetivo dar conhecimento a todos que houve uma normação nova na ordem jurídica e, ao mesmo tempo, visa a impedir que se alegue ignorância da lei.

Observe-se que a publicação não é regida por norma constitucional, mas sim pela Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro - LICC - Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942.

Outra função do ato de publicação da lei é marcar o momento em que o seu cumprimento passa a ser exigido. A publicação é condição de eficácia do ato normativo. Ela constitui simples condição, para se efetivarem, no plano jurídico, as forças que a lei recebeu do legislador.

O Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho aponta para o fato de que o nosso Direito não prevê prazo para a publicação dos atos promulgados. "Nem sequer o nosso Direito se lembrou de determinar que a publicação venha logo após, subito dopo, a promulgação, como faz o art. 73 da Constituição Italiana. Existe assim uma brecha pela qual se pode protelar a entrada em vigor de um ato normativo, o que importa uma verdadeira fraude.

Há, porém, quem sustente o contrário. Segundo já afirmava Duguit, 'a lei há de ser publicada dentro do prazo da promulgação', isto porque a 'publicação integra a promulgação'.

Não é aceitável, porém, essa lição. Promulgação e publicação são atos juridicamente distintos. Aquela atesta autêntica a existência de um ato normativo válido, executável e obrigatório. Esta 'comunica' essa existência aos sujeitos a que esse ato normativo se dirige. Esta é a notícia daquela. E a notícia de um fato não se confunde com o fato.

Mais ainda, a publicação pressupõe perfeita e acabada a promulgação, a que deve seguir-se. Daí decorre que, embora quem promulgue tenha o dever de publicar, o prazo de promulgação não pode compreender o da publicação, já que do contrário o prazo constitucional de promulgação seria logicamente reduzido pela necessidade de, durante ele, ocorrer a publicação que forçosamente lhe é posterior."11

A publicação deve ser feita em órgão oficial, ou seja, naquele que veicula, oficialmente, os atos do Poder Público. Se no local não houver jornal oficial, se considera válida pelos meios que rotineiramente se veiculam os atos oficiais na localidade, como, por exemplo, a afixação de texto no quadro da Câmara Municipal ou da Prefeitura.

2.3.2 - Expedir decretos e regulamentos para sua (das leis) fiel execução

 O regulamento é um ato de caráter normativo e, nesse sentido, semelhante à lei material.

Os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) são dotados de "poder regulamentar", pelo qual podem explicar a lei para sua correta execução. Esse poder também lhes faculta a expedição de decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. Na lição do Prof. Hely Lopes Meirelles, "é um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado."12

Cabe ao Chefe de cada esfera de poder, federal, estadual ou municipal, a regulamentação das leis emanadas pelo Poder Legislativo do mesmo âmbito. Esse poder é limitado, na medida em que o regulamento, por ser hierarquicamente inferior à lei a ser regulamentada, estará sempre subordinada a ela.

A regulamentação de uma lei é feita por meio de Decreto. Por ele, o Chefe do Executivo edita normas que tornem mais minudente a lei, explicitando a forma de cumprimento dos direitos e obrigações nela previstos.

Para Roque Antonio Carrazza: "Os regulamentos executivos devem limitar-se a estabelecer pormenores normativos de ordem técnica, que viabilizam o cumprimento das leis a que se referem."13

Lembra Michel Temer: "O veículo de manifestação do Presidente da República é o decreto. Por meio desse instrumento é que o Chefe do Executivo exercita suas principais funções jurídicas.

O artigo 84, IV, segunda parte, prescreve que o Presidente da República expede decretos e regulamentos para fiel execução das leis. Isto significa que há decretos e regulamentos.

Estes, porém, são veiculados por decretos. Portanto, ao lado dos decretos regulamentares, temos os decretos inominados, dado que a Constituição somente nominou os regulamentares. O Presidente, nomeando, removendo, demitindo, expede decretos de nomeação, de remoção, de demissão, os quais vão sendo nominados de acordo com seu conteúdo."14

Pela riqueza dos comentários, permitimo-nos transcrever a lição de Hely Lopes Meirelles, no que se refere ao poder regulamentar dos Chefes de Executivo:

"No poder de chefiar a Administração está implícito o de regulamentar a lei e suprir, com normas próprias, as omissões do Legislativo que estiverem na alçada do Executivo. Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos e circunstâncias que surgem, a reclamar providências imediatas da Administração, impõem se reconheça ao Chefe do Executivo o poder de regulamentar, através de decreto, as normas legislativas incompletas, ou de prover situações não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na prática administrativa. O essencial é que o Executivo, ao expedir regulamento - autônomo ou de execução da lei -, não invada as chamadas "reservas da lei", ou seja, aquelas matérias só disciplináveis por lei, e tais são, em princípio, as que afetam as garantias e os direitos individuais assegurados pela Constituição (art. 5º).

...

Regulamento é ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo (federal, estadual ou municipal), através de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução da lei (regulamento de execução) ou prover situações não disciplinadas em lei (regulamento autônomo ou independente).

O regulamento não é lei, embora a ela se assemelhe no conteúdo e poder normativo. Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o Executivo julgar conveniente fazê-lo. Sendo o regulamento, na hierarquia das normas, ato inferior à lei, não a pode contrariar, nem restringir ou ampliar suas disposições. Só lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela traçados. Na omissão da lei, o regulamento supre a lacuna, até que o legislador complete os claros da legislação. Enquanto não o fizer, vige o regulamento, desde que não invada matéria reservada à lei."

...

O regulamento, embora não possa modificar a lei, tem a missão de explicá-la e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma geral editada pelo Legislativo. Daí a oportuna observação de Medeiros Silva de que 'a função do regulamento não é reproduzir, copiando-os literalmente, os termos da lei. Seria um ato inútil se assim fosse entendido. Deve, ao contrário, evidenciar e tornar explícito tudo aquilo que a lei encerra. Assim, se uma faculdade ou atribuição está implícita no texto legal, o regulamento não exorbitará, se lhe der forma articulada e explícita."

Como ato inferior à lei, o regulamento não pode contrariá-la ou ir além do que ela permite. No que o regulamento infringir ou extravasar da lei, é írrito e nulo, por caracterizar situação de ilegalidade. Quando o regulamento visa a explicar a lei (regulamento de execução), terá que se cingir ao que a lei contém; quando se tratar de regulamento destinado a prover situações não contempladas me lei (regulamento autônomo ou independente), terá que se ater aos limites da competência do Executivo, não podendo, nunca, invadir as reservas da lei, isto é, suprir a lei naquilo que é da exclusiva competência da norma legislativa (lei em sentido formal e material).

Assim sendo, o regulamento jamais poderá instituir ou majorar tributos, criar cargos, aumentar vencimentos, perdoar dívidas ativas, conceder isenções tributárias e o mais que depender de lei propriamente dita.

A propósito, advertiu D'Alessio que os regulamentos têm da lei apenas o conteúdo e a normatividade, mas não têm a forma e a extensão da lei, porque promanam de órgãos executivos, e não de corpos legislativos.

Os regulamentos, destinando-se à atuação externa (normatividade em relação aos particulares), devem ser publicados pelo mesmo modo por que o são as leis, visto que a publicação é que fixa o início da obrigatoriedade dos atos do Poder Público a serem atendidos pelos administrados. Daí a necessidade de publicação integral do regulamento e do decreto que o aprova."15

2.4 - Dos Regulamentos e Decretos

            O instituto jurídico aqui abordado, limita e condiciona o regulamento, portanto, se este ultrapassar os limites conferidos será inconstitucional.

            Lembrando a hierarquia das normas, o regulamento está abaixo das normas legais, complementando-as. O regulamento não pode alterar a lei nem criar obrigações para os cidadãos, só podendo criar obrigações e encargos para a Administração.

A Decisão do Poder Executivo consiste no ato que cria, modifica ou extingue direitos relacionados com o decreto específico; ao passo que a resolução envolve conceito genérico.

Os Decretos Legislativos emanam do Poder Legislativo e os seus projetos passam pelos mesmos trâmites que os projetos de lei. Já os Decretos Executivos são as fórmulas gerais dos atos governamentais e administrativos do Presidente da República.

Os Decretos Individuais são aqueles que se referem a um administrado, enquanto os Decretos Gerais são aqueles que não se referem especificamente a uma pessoa, mas sim a todas.

            O Decreto de Urgência é ao ato mediante o qual o Poder Executivo toma providências que normalmente seriam do Poder Legislativo.

Quanto aos regulamentos, podemos separá-los em 3 tipos: os autônomos ou independentes, os delegados e os de execução ou executivos.

Os regulamentos autônomos, não possuem lei que os fundamentam. O respaldo legal desses regulamentos estão na Constituição Federal, são regulamentos realizados pelo Poder Executivo para a expressão de sua competência, são matérias não reservadas à lei. Esta modalidade, equivale a uma lei baixada pela Administração.

Cabe lembrar que, a nossa constituição não admite os regulamentos autônomos, vemos claramente, tal vedação, quando da leitura do artigo 84, IV, que, dispõe in verbis "sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.", como também, o artigo 5º, II, " ninguém será obrigado a fazer ou deixar alguma coisa senão em virtude de lei."

Os regulamentos delegados, também chamados de autorizados, são os que desenvolvem a lei sempre, juntando um elemento que vem renovar a ordem jurídica.

São regulamentos baixados através de habilitação legislativa e também estão ligados a lei delegado (sendo tema de estudo a seguir).

Tem em comum a competência delegada. Segundo o jurista Celso Bastos, in Curso de Direito Constitucional, " se esta for ao ponto de incluir a habilitação para baixar a própria lei, só será possível, no nosso sistema, por meio de resolução do Congresso Nacional, satisfeitos, é óbvio, os princípios atinentes à delegação legislativa."

Os regulamentos delegados dão continuidade à elaboração legislativa, partindo de lei anterior.

Por força da prevalência de separação de funções dos poderes, não é permitido em nosso sistema ser deferido em lei, poderes amplos demais, isto é, não deve ultrapassar o limite de sua função, pois, em caso contrário, estaria-se diante de uma delegação legislativa.

Já o decreto executivo, é um ato do poder executivo. Ato pelo qual se manifesta normalmente a atividade do poder executivo em matéria de administração pública. Forma das decisões do poder executivo no desenvolvimento de sua atividade administrativa.

Quando expedido para regulamentar a fiel execução das leis, na forma e nos casos previstos na Constituição, toma o nome de decreto regulamentar.

 O decreto difere da lei porque não pode estabelecer normas de caráter geral, o que só o poder legislativo pode fazer, a não ser que haja permissão deste último para que o poder executivo faça leis (Atualmente a lei delegada, conforme o artigo 68 da CF) ou mesmo sem permissão ou delegação de poderes, como acontece nas ditaduras.

O decreto tem sempre uma finalidade individualizada: nomeação, transferência ou demissão de servidores públicos; organização de um serviço; permissão para o exercício pelo particular de uma atividade que depende de autorização governamental, etc.

Decreto executivo é o mesmo que decreto puro e simples. Dizem muitos autores que os decretos regulamentares estabelecem normas de caráter abstrato e geral, mas na verdade quem estabelece normas desta natureza é a lei e nunca o decreto que apenas vem regulamentar a sua aplicação. Todo decreto, inclusive o decreto-lei, é um ato administrativo, ao passo que uma lei, nos regimes constitucionais, é sempre um ato legislativo. Admitir que um decreto pode estabelecer regras jurídicas gerais ou abstratas, implica em destruir qualquer critério válido para distinguir lei de decreto. Os decretos regulamentares são também chamados gerais ou de execução.

Cabe lembrar que, o decreto-lei está hoje extinto na Constituição Federal. No atual ordenamento jurídico encontramos disposições semelhantes na medida provisória (artigo 62 da C/F.).

A medida provisória é expedida pelo Presidente da República em casos de relevância ou urgência, tendo força de lei mas não em definitivo, devendo ser apreciada e convertida em lei pelo congresso no prazo de trinta dias, sob pena de perder sua eficácia.

É uma forma do poder executivo incrementar de pronto um programa, porém sem o teor autoritário e antidemocrático que muitas vezes assumia o antigo decreto-lei. Para enriquecimento da pesquisa, mantivemos o texto do autor sobre o antigo decreto-lei, que vem a seguir.

A título de curiosidade, o decreto-lei era ato do poder executivo que estabelece regras de caráter geral, de competência do poder legislativo. Lei feita através de decreto do poder executivo. Pode resultar de autorização (delegação) do poder legislativo ou de uma ditadura. É a forma preferida de toda ditadura para legislar.

2.4.1 - Esclarecimentos sobre a Lei Delegada

Delegar significa investir na faculdade de : transmitir por delegação; transmitir poder.

A lei delegada é uma espécie de ato normativo admitido pela Constituição Federal em vigor. Este ato normativo é elaborado e editado pelo Presidente da República em razão de autorização do Poder Legislativo, e nos limites postos por este.

Classifica-se a delegação sob 2 aspectos : a) aquela atribuida ao Presidente da República ; b) aquela que faz o órgão interno ao próprio Congresso Nacional. A primeira chama-se delegada propriamente dita e a outra intitula-se interna corporis.

2.4.2 - Da Delegação do Presidente da República

Toda delegação há que ser sempre limitada sob pena de inconstitucionalidade. Se não fosse assim teríamos uma outorga de uma atribuição específica de um Poder (legislativo) ao outro (executivo). Na verdade é antes, uma inversão do processo de elaboração de leis ordinárias.

A limitação se dará quanto ao conteúdo e ao termo de seu exercício. Fixar-se-á também a matéria a ser objeto da legislação delegada. Não poderão ser objeto de delegação os atos da competência exclusiva do Congresso Nacional e os da Competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Exclui-se também da delegação a legislação sobre a organização do Poder Judiciário e o Ministério Público e as suas garantias : a nacionalidade, a cidadania, os direitos individuais, políticos e eleitorais, os planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

A delegação ao Presidente segundo o texto constitucional compreende :

O Presidente da República terá o prazo que o Congresso Nacional tiver assinado, para promulgar e publicar o texto do Direito Novo ;

Na outra o Presidente apenas elabora um projeto. Aqui exige-se o retorno ao Congresso Nacional. Neste caso, recebido o projeto este será distribuido à Comissão Técnica competente para em cinco dias oferecer parecer sobre a conformidade, ou não, do projeto com o conteúdo da delegação. Passará ao Plenário a seguir, onde será votado em bloco. Admitir-se-á a votação destacada de partes que a Comissão tiver considerado em desacordo com o ato da delegação. A votação pelo Congresso, neste caso, se fará em sessão conjunta, vedada qualquer emenda.

No processo ordinário, o Congresso estabelece as regras e o Presidente as sanciona. Já nesta modalidade de lei delegada o Congresso delega, especificando conteúdo e termo ao Presidente para o estabelecimento de regras jurídicas novas, contudo se reserva o direito de apreciar o projeto presidencial como conclusão da elaboração do novo texto.

O Congresso é que "sanciona" o projeto elaborado pelo Chefe do Executivo, efetivando o procedimento legislativo e da integração entre os poderes.

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