Dívida ativa não-tributária

Armando João Perin

Advogado

Diretor da DPM-RS

(Publicado na Interesse Público nº 13, p. 145)

 

Sumário: 1 - Constatação; 2 - Conceito de Dívida Ativa; 3 - Redefinição parcial do conceito de Dívida Ativa Não-Tributária; 4 - Especificação dos créditos de natureza não-tributária: 5 - Inscrição em Dívida Ativa; 6 - Requisitos do termo de inscrição; 7 - Razão fundamental dos requisitos; 8 - Procedimentos para a inscrição e importância do processo administrativo; 9 - Conclusão.

1 - CONSTATAÇÃO

A doutrina, de modo geral, assim como a Administração Pública, não tem dado a necessária atenção à Dívida Ativa Não-Tributária. Provavelmente, porque a Dívida Ativa Tributária é de maior expressão entre os créditos da Fazenda Pública. Nem por isso se justifica, todavia, o descuido em relação aos créditos públicos em condições de inscrição em Dívida Ativa Não-Tributária, pois todo crédito público é indisponível, de tal sorte que sua renúncia é tão grave quanto a dos créditos tributários, ficando sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas (CF, art. 70, caput), gerando responsabilidade para os administradores (CF, arts. 70, parágrafo único, e 71, II).

Daí, a necessidade de informação sobre a natureza dos créditos que constituem a Dívida Ativa Não-Tributária e sobre os procedimentos necessários a sua inscrição.

2 - CONCEITO DE DÍVIDA ATIVA

Sua definição está no § 2° do art. 39 da Lei n° 4.320/64:

"Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e dívida ativa não-tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços públicos prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances de responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais."

De ressaltar que o caput desse artigo se refere aos créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária e não-tributária, determinando sua escrituração como receita do exercício em que forem arrecadados, e o § 1° prescreve que esses créditos, "exigíveis pelo transcurso do tempo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como dívida ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza", devendo a respectiva receita ser escriturada a esse título. Estabelece o § 4° que a receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, "bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora...".

Referência à Dívida Ativa Tributária e Não-Tributária contém-se, ainda, no art. 2° da Lei n° 6.830/80, que "dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública". Essa lei adota a definição constante da Lei n° 4.320/64, deixando claro, todavia, que as espécies de créditos da Fazenda Pública que se incluem na Dívida Ativa Não-Tributária são exemplificativas. É o que estabelece o § 2° desse artigo: "Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuído por lei às entidades de que trata o art. 1°' - União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas autarquias - "será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública".

3 - REDEFINIÇÃO PARCIAL DO CONCEITO DE DÍVIDA ATIVA NÃO-TRIBUTÁRIA

Particularmente, após a Constituição de 1988, os créditos provenientes de empréstimos compulsórios e de contribuições sociais - como as destinadas ao custeio da Seguridade Social, tendo em vista sua natureza tributária, passaram para o âmbito da Dívida Ativa Tributária, assim como as "custas judiciais", em face de sua categorização como "taxas" (cf. Execução Fiscal - Doutrina e Jurisprudência, de Manoel Álvares, Heraldo Garcia Vitta, Maria Helena Rau de Souza, Miriam Costa Rebolo Câmara e Zuudi Sakakihara - Coordenação de Vladimir Passos de Freitas, Saraiva, 1997, p.19).

De outra parte, também as fundações públicas estão legitimadas a inscrever seus créditos em Dívida Ativa, e, conseqüentemente, a proceder a sua cobrança pela via executiva (ob. cit., p. 18).

4 - ESPECIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS DA FAZENDA PÚBLICA SUSCETÍVEIS DE INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA NÃO-TRIBUTÁRIA

4.1 MULTAS DE QUALQUER ORIGEM OU NATUREZA, EXCETO AS TRIBUTÁRIAS

Incluem-se sob esse título todas as multas por infração de normas legais, sendo as mais importantes, no âmbito municipal, as multas por infração à legislação edilícia em geral, destacando-se as previstas no Código de Posturas, Código de Obras, Lei do Plano Diretor, Código de Saúde e Meio Ambiente, assim como no Código de Trânsito e demais leis esparsas que regulam a conduta dos cidadãos com vista à preservação da ordem pública e bem-estar da coletividade.

As Administrações Municipais, de modo quase geral, não têm emprestado a devida importância à arrecadação das multas, como de resto à própria fiscalização das infrações cometidas e à correta autuação dos infratores. Ao contrário, têm desencorajado a atividade fiscal e os próprios servidores disso incumbidos, desconsiderando autos de infração, relevando multas, em vez de incentivá-los e treiná-los para atuar com perfeição.

Registra-se que a relevação de multas sem respaldo legal também corresponde à conduta de "renúncia de receita". Certo que a autoridade a que for apresentada defesa de auto de infração pode declarar-lhe a nulidade diante de vício formal. Mas não deve ficar nisso, e sim determinar que outro seja lavrado com observância dos pressupostos e procedimentos previstos em lei, com devolução do prazo para defesa.

4.2 FOROS E LAUDÊMIOS

Em que pese ser considerado anacrônico o instituto da enfiteuse ou aforamento, muitos Municípios ainda possuem imóveis sob esse regime. Assim, constatado o não-pagamento do foro anual ou do laudêmio, no caso de transmissão do domínio útil, deve ser constituído o respectivo crédito e, escoado o prazo para o pagamento, inscrito em Dívida Ativa Não-Tributária, procedendo-se a sua cobrança judicial pelo processo executivo.

4.3 PREÇOS RESULTANTES DE ALIENAÇÃO, CONCESSÃO OU PERMISSÃO DE USO DE BENS PÚBLICOS

Nesse item, incluem-se os valores devidos por adquirentes de imóveis em programas habitacionais, concessão de uso de bens públicos (quiosques, dependências de mercados, ginásio de esportes, venda de sementes - programas "Troca-Troca"), etc.

4.4 PREÇOS PÚBLICOS PELA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

Compreendem-se nesse título os preços estabelecidos como contraprestação de serviços de máquinas, telefone, ligações de água, transporte, etc.

4.5 INDENIZAÇÕES

Gama expressiva de situações podem ser enquadradas nesse item, como os ressarcimentos devidos por funcionários públicos em razão da danificação de bens móveis, máquinas e equipamentos, por ato culposo ou doloso, observado o devido processo legal para apuração da responsabilidade administrativa e civil; valores alusivos à reparação de danos causados por particulares ao patrimônio público, como no caso de colisão de veículo em poste de iluminação pública, sinaleiras e demais instalações de serviços públicos.

 

Nem sempre será possível apurar, na via administrativa, com precisão, a responsabilidade civil determinante do dever de indenizar. Nessa hipótese, indicada a ação ordinária de indenização.

Observa-se, outrossim, que não se presta à inscrição em dívida ativa crédito do Poder Público decorrente de indenização paga a terceiros por ato de servidor que empenhou a responsabilidade civil, objetiva ou subjetiva, do ente público, eis que, aí, a Constituição (art. 37, § 6°) estabelece a via regressiva, que impõe o processo de conhecimento.

4.6 REPOSIÇÕES

A reposição significa devolução. Sua incidência não é comum, mas pode ocorrer nos casos de adiantamento de numerário, sem que haja a devida prestação de contas. Também pode ocorrer quando há extravio ou perda de bem entregue à guarda de servidor ou terceiros, mas, nesse caso, a reposição dar-se-á em dinheiro, confundindo-se, de certa forma, com a indenização.

4.7 RESTITUIÇÕES

Não diferem significativamente das "reposições". No Direito Administrativo, têm o significado especial de devolução do que foi pago ou percebido a maior. É a restituição do "indébito". Pode ocorrer no caso de pagamento de vencimentos ou subsídios a maior do que devidos em face da norma legal.

A restituição, por erro de pagamento, em geral, é prevista nas Leis do Regime Jurídico dos Servidores, efetivando-se mediante desconto parcelado da remuneração, obedecido certo percentual máximo.

Também pode ser lançado em Dívida Ativa valor pago a maior a empreiteiro de obra, prestador de serviço.

4.8 ALCANCES DOS RESPONSÁVEIS, APÓS DEFINITIVAMENTE JULGADOS

Abrange as hipóteses de "peculato", ou a apropriação indébita de valores, ou seu desvio em proveito próprio ou de terceiros (CP, 312). Anota-se a condição estabelecida na lei: a inscrição em Dívida Ativa só pode dar-se após julgamento definitivo dos responsáveis, o que pode ocorrer na via administrativa, através do processo administrativo disciplinar, desde que apurado o quantum. No caso de processo penal, também nele apurado o quantum, o CPC (art. 584, II) prevê a execução da sentença penal. Excepcionalmente, se não apurado o valor do alcance no processo penal, a execução iniciará pela liquidação.

4.9 DÍVIDAS EM GERAL, RESULTANTES DE CONTRATOS DE QUALQUER ESPÉCIE QUE IMPORTEM O DEVER DE PAGAR

Nesse item, incluem-se as multas contratuais nos ajustes relativos a obras, serviços, alienações, assim como as dívidas por fiança, aval, garantia hipotecária ou por sub-rogação (o Poder Público paga dívida de terceiros por ele garantida).

4.10 DÍVIDAS RESULTANTES DE OBRIGAÇÃO LEGAL DE FAZER

Enquadram-se nesse item as despesas ou custos previamente orçamentados de serviços e obras que a Administração vier a executar, em substituição ao administrado que não cumpriu obrigação legal, como a limpeza de terrenos baldios ou a construção de muros.

4.11 DÉBITOS IMPUTADOS AOS ADMINISTRADORES PELO TRIBUNAL DE CONTAS

Está na Constituição - art. 71, § 3°: "As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo".

Esse dispositivo está ligado ao inciso II do mesmo artigo, pelo qual compete ao Tribunal de Contas "julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta...., e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público".

Não poucos administradores municipais, sobretudo Prefeitos e Presidentes de Câmaras, já amargaram as conseqüências desse preceito constitucional.

Discutiu-se se a "Certidão de Decisão - Título Executivo", como é denominado pelo Tribunal de Contas do Estado o documento emitido com base no § 3° do art. 71 da CF, é suficiente, por si só, para o ajuizamento da cobrança executiva ou se depende de prévia inscrição em Dívida Ativa Não-Tributária. E, ainda, se sua eficácia depende do acolhimento do Parecer da Corte de Contas pela Câmara.

O extinto Tribunal de Alçada entendera, em determinado feito, que a eficácia do título executivo emitido pela Corte de Contas só ocorre após o julgamento das contas pela Câmara, ao argumento de que é órgão auxiliar do Poder Legislativo Municipal (CF, art. 31, § 1°).

A nosso ver, nos termos do art. 71, caput, inc. II e § 3° da CF, a decisão do Tribunal pode ser executada mesmo antes do julgamento das contas pela Câmara, na medida em que àquele compete "julgar as contas", ou seja, dizer, técnica e juridicamente, se a despesa autorizada pela ordenador reveste natureza pública. No entanto, é de reconhecer-se a existência da controvérsia, em face da norma expressa no § 2° do art. 31 da Carta Política.

Dita controvérsia foi dirimida, em se tratando de multa aplicada com base no art. 71, VIII, da CF, pelo Tribunal de Contas, nos seguintes termos: "Multa imposta pelo Tribunal de Contas. Art. 71, inc. VIII, da CF/88. Competência do Tribunal de Contas para sua aplicação, sem qualquer submissão a entendimento do legislativo municipal. (...)" (Ap. Cível n° 597138684, 1ª Câm. Cível do TJRS, Rel. Des. Armínio José Abreu Lima da Rosa).

A propósito da discussão sobre a necessidade ou não de prévia inscrição em dívida ativa, pelo Município, para que possa promover a execução do débito imputado pelo Tribunal de Contas a gestor municipal, o entendimento é de que nada obsta a que se promova a inscrição em dívida ativa do débito constante de Certidão de Decisão - Título Executivo, emitida pela Corte de Contas, procedendo-se, após, à execução pelo rito da Lei n° 6.830/80. No entanto, a tendência é a de promover a execução pelo rito do CPC, com fundamento no art. 585, inciso VII, tendo em vista que a Constituição atribui força executiva a tal decisão. Essa questão foi versada no julgamento da Apel. Cível n° 197255615, pela 5ª Câm. Cível do extinto Tribunal de Alçada, cujo acórdão tem a seguinte ementa: "Crédito não-tributário. Decisão do Tribunal de Contas do Estado. Dívida ativa não-inscrita. Título executivo. Rito do CPC. - Certidão do Tribunal de Contas tem eficácia de título executivo e enseja execução pelo rito do CPC (§ 3° do art. 71 da CF/88), prescindindo de inscrição como dívida ativa, tal condição só é exigida para fins de execução pelo rito da Lei n° 6.830/80".

5 - INSCRIÇÃO DA DÍVIDA ATIVA

É ato de controle administrativo da legalidade do crédito e de sua liquidez e certeza; consiste em transcrever o crédito em outro documento (Termo de Inscrição) que substituirá o título originário para a sua cobrança, através da respectiva certidão (Lei 6.830/80, art. 2°, §§ 3° e 5°).

6 - REQUISITOS DO TERMO DE INSCRIÇÃO DA DÍVIDA ATIVA (Lei 6.830/80, art. 2°, § 5°)

São requisitos do termo de inscrição:

a) nome do devedor ou devedores e co-responsáveis, se houver;

b) domicílio ou residência (endereço) de uns e de outros, sempre que conhecido;

c) o valor original da dívida, sempre em moeda;

d) o dia de início da contagem dos juros de mora e demais encargos (multa) previstos em lei ou contrato, e a forma de calculá-los (simples ou compostos, se por dia, mês ou fração);

e) a origem do crédito (contrato, auto de infração, ato ou fato);

f) a natureza (não-tributária, no caso);

g) o fundamento legal ou contratual (indicação do contrato, termo de compromisso ou de ajuste, ou do artigo da lei);

h) indicação de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como do fundamento legal ou contratual, a data de início para o cálculo e o índice previsto (IGP-M/FGV, etc.);

i) a data da inscrição no Registro de Dívida Ativa;

j) o número do registro;

1) o número do processo administrativo ou do auto de infração, quando neles tiver sido apurado o valor da dívida;

m) a assinatura do inscritor (agente administrativo) e visto da autoridade.

Observa-se que os encargos ou ônus que incidem na Dívida Ativa Não-Tributária não são os previstos na legislação tributária, mas na legislação específica que regula as obrigações a que se refere, ou nos contratos. Inexistindo previsão quanto a multas moratórias, correção monetária e juros, serão aplicáveis as normas de direito comum, como o Código Civil, quanto aos juros de mora.

7 - RAZÃO FUNDAMENTAL DOS REQUISITOS

Segundo exposição de motivos ao projeto de que resultou a Lei 6.830/80, as exigências destinam-se a possibilitar ao executado o exercício do direito de ampla defesa e contraditório (CF, art. 5°, II e LV). Trata-se de garantia do devedor em face do privilégio de a Administração constituir seu próprio título de crédito, com presunção legal (juris tantum) de certeza e liquidez, que a autoriza a promover, diretamente, a execução de seu crédito. Para que o executado possa exercer sua defesa, o título executivo deve indicar todos os elementos de fato e de direito no qual se funda a pretensão da Fazenda Pública.

8 - PROCEDIMENTOS PARA INSCRIÇÃO DE DÍVIDA ATIVA NÃO-TRIBUTÁRIA - A IMPORTÂNCIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

A Certidão de Dívida Ativa decorre de crédito constituído unilateralmente pela Fazenda Pública. Diferentemente, pois, de todos os demais títulos executivos extrajudiciais, em que há a participação do devedor, quer diretamente, quando dá origem ao título, assinando-o ou aceitando-o, como no caso das cambiais (letra de câmbio, nota promissória, cheque), quer indiretamente, quando firma os contratos. A vontade do devedor está sempre presente, nesses casos.

"Em razão disso, assume papel de grande importância o processo administrativo em que se funda a dívida ativa, pois é ali que o devedor tem a oportunidade de impugnar a constituição do crédito da Fazenda Pública, oferecer suas razões e exercer o direito ao contraditório e à ampla defesa, como lhe assegura a Constituição Federal, em seu art. 5°, LV. Na verdade, é nulo todo crédito da Fazenda Pública que venha a ser inscrito em dívida ativa sem observância do devido processo legal" (Sakakihara, Zuudi. In Execução Fiscal - Doutrina e Jurisprudência, Saraiva, 1997, p.558-9).

A inscrição é o ato de controle administrativo da legalidade da constituição do crédito da Fazenda Pública. Assim, a primeira tarefa do órgão incumbido de proceder à inscrição é o exame de todos os pressupostos para a constituição regular e válida do crédito a ser inscrito. Especialmente, lhe cabe verificar a existência de processo administrativo e se nele oportunizado o contraditório. Isso é particularmente importante no caso de créditos resultantes de autos de infração de que tenha decorrido a imposição de multas pecuniárias.

Mas, não é só nesse caso. Também na hipótese de outros créditos, sobretudo quando não existe contrato, termo de compromisso, ou em que o procedimento tenha se caracterizado pela informalidade, com produção de documentos ou registros rudimentares da atuação administrativa geradora do crédito, o processo administrativo é inafastável.

Como exemplo, pode ser citado o caso de prestação de serviços de máquinas, em que os registros limitam-se à solicitação do interessado e à anotação do operador da máquina de ter trabalhado "x" horas para determinado munícipe, que não pagou. A inscrição do crédito correspondente dependerá de processo, que poderá ser montado com as seguintes medidas:

a) comunicação do operador ao superior imediato sobre os serviços prestados, indicando o nome do beneficiário, o tipo e quantidade de serviços, a data e local da prestação;

b) a autoridade remete a comunicação à Secretaria da Fazenda, com pedido de abertura de processo administrativo para cobrança;

c) aberto o processo, o agente municipal examina a lei que autoriza a prestação de serviços, fazendo o enquadramento do serviço prestado; verifica o valor correspondente na data da prestação, conforme decreto de fixação de preços, e remete o expediente à Secretaria de (Obras ou de Agricultura);

d) a Secretaria responsável pelo projeto emite "Auto de Constatação de Serviços Prestados" (Aos ... dias do mês de... do ano de..., compareci na propriedade de.... e, lá, verifiquei ter sido prestado serviço de (escavação, lavrado ...), correspondente a tantas horas, conforme comunicação do servidor Municipal... constante do processo n°.... tendo sido confirmada a prestação pelo beneficiário ... (fulano de tal), que assina abaixo, ao qual foi concedido o prazo de ... dias para recolhimento do valor de R$ ... à Tesouraria do Município, sob as cominações legais). Em vez do Auto de Constatação, poder-se-á obter, do beneficiário, declaração simples de que os serviços foram prestados e de que se compromete a efetuar o pagamento da quantia devida no prazo em que lhe for assinado. Na hipótese de o beneficiário do serviço negar a execução do serviço em seu proveito, ou discordar dos quantitativos ou do preço, instaurar-se-á o contraditório, devendo a autoridade abrir vistas do processo ao devedor para que, no exercício do direito à ampla defesa, apresente as razões de discordância e eventuais provas de suas alegações;

e) juntado ao processo o Auto de Constatação ou o Termo de Declaração do Beneficiário ou tendo sido promovida a decisão face à defesa do devedor, retornará à Fazenda para controle do pagamento. Expirado o prazo, proceder-se-á à inscrição do crédito em Dívida Ativa, com base nos elementos do processo.

9 - CONCLUSÃO

São, em linhas gerais, as considerações que nos parecem relevantes sobre Dívida Ativa Não-Tributária, evidentemente não-exaustivas, tendo por objetivo único despertar o interesse sobre sua importância e procedimentos para a constituição dos créditos dessa natureza, sua inscrição e cobrança, cujo prazo de prescrição não é o regulado pelo CTN (05 anos), mas o das ações pessoais, nos termos do Código Civil (20 anos), salvo lei específica.