CPI municipal - inobservância à proporcionalidade partidária - ausência de fato determinado e término de prazo certo - nulidade e arquivamento da comissão, a teor do art. 58 da constituição da república e regimento interno da edilidade - parecer

José Nilo de Castro

Ex-Presidente do Instituto Brasileiro de Direito Municipal - IBDM

(Publicado na Interesse Público nº 1, p. 118)

HISTÓRICO

1. É objeto da presente consulta análise de questão apresentada por Câmara Municipal, a respeito da forma de constituição e andamento válidos de comissão parlamentar de inquérito - CPI.

1.1 Dentre as informações apresentadas, vieram-nos ato de constituição - norma interna -, e documentos relativos ao processo judicialiforme, já em tramitação.

2. Constata-se, em reduzida análise, que houve vícios na composição da comissão, no que tange à proporcionalidade partidária, além de vícios na eleição do objeto de investigação, posto que indeterminado, além de já ter referida comissão extrapolado o prazo certo para realização dos trabalhos, postado no ato de constituição.

Da análise dos fatos e dos fundamentos jurídicos

1. A Constituição da República, como Texto Jurídico Magno, dispõe sobre comissões legislativas no âmbito federal, disposições estas que se aplicam às comissões legislativas estaduais e municipais, tendo em vista o princípio da simetria com o centro, postulado consagrado pelo STF, in ADIn nº 678, RDA 192/108; RDA 199/173, naquilo que for pertinente. Portanto, no âmbito do Município, aplica-se compulsoriamente o que disser respeito à União e aos Estados, obviamente, exceto o que se tratar de interesse local, eis que referida Carta reserva ao Município a competência para dispor sobre tais assuntos - art. 30, inciso I.

1.1 Desta forma, as disposições de ordem geral insculpidas no artigo 58 da Constituição da República e seus parágrafos, atinentes às comissões do legislativo federal, são aplicáveis às comissões no âmbito municipal, assim como o são as normas insculpidas pela Lei Federal 1.579/52, que trata especificamente sobre tais comissões.

DA AUSÊNCIA DE PROPORCIONALIDADE NA CONSTITUIÇÃO DA CPI

1. No tocante à composição partidária das comissões, a Constituição da República assegura, tanto quanto possível, a proporcionalidade das mesmas, não dispondo sobre a operacionalização de tal mandamento. Deixando tal ônus para o respectivo regimento interno, a teor do caput do art. 58.

1.1 Destarte, a Constituição da República, matriz do Estatuto dos Vereadores, postou em seu bojo que o Regimento Interno da respectiva Casa Legislativa cuidará da forma de constituição e das atribuições das mesmas.

2. Todavia, a Edilidade Consulente, por seu Regimento Interno, silencia ao tratar das Comissões, no que concerne à operacionalização da referida proporcionalidade partidária. Porém, ao final, especificamente, em seu art. 178, dita que os casos omissos naquele Regimento Interno serão resolvidos em consonância com o Regimento Interno da Assembléia Legislativa de Minas Gerais.

2.1 Veja-se que o Regimento Interno da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, por seus artigos 98 e 99, dispõe sobre a forma correta para se calcular a proporcionalidade a ser observada na composição das comissões, tanto quanto possível.

2.2 Sobre a proporcionalidade nas comissões, insta trazer à colação ensinamento de CELSO RIBEIRO BASTOS, exarado na obra Comentários à Constituição do Brasil, Ed. Saraiva, São Paulo, 1995, p. 260, abaixo:

"A proporcionalidade alça-se a um autêntico princípio na composição dos órgãos parlamentares. É que sendo estes representativos do povo, segundo os diversos matizes e interesses que o compõem, não podem deixar de refletir nos órgão resultantes de blocos parlamentares essas mesmas segmentações existentes no seio de cada uma de suas Casas. Se assim não fosse, seria ignorar por completo a natureza partidária do nosso regime representativo. Os parlamentares devem, simultaneamente, lealdade aos seus eleitores, mas também aos partidos sob cujas legendas foram eleitos."

2.3 Daí, à Câmara no ato de constituição da CPI impõe-se a observância ao princípio constitucional da proporcionalidade partidária, garantindo-se a participação pluripartidária disposta também no mesmo Texto Constitucional e levando a efeito o próprio Estado Democrático de Direito. Cumprindo-se à risca o princípio da proporcionalidade partidária, estar-se-á, conseqüentemente, observando os princípios da legalidade, da imparcialidade e da transparência dos atos administrativos praticados por referida CPI.

3. Tendo em vista os preceitos legais supracitados, observa-se que a CPI em comento não está constituída de forma proporcional. Demais disso, não há necessidade de ser perito em cálculos para se verificar que a proporcionalidade não restou observada, uma vez que o partido com maior número de Vereadores na Câmara, o PPB, não tem nenhuma cadeira na Comissão Parlamentar de Inquérito, e o PFL detém duas cadeiras. Donde salta aos olhos a inobservância do preceito inserto no § 1º do art. 58 da Constituição da República.

3.1 Em sendo, assim, a CPI em comento, por não estar composta de forma correta, não pode praticar ato algum, sendo que todos os atos praticados encontram-se eivados de nulidade absoluta.

3.2 Não é despiciendo dizer que o ato administrativo praticado com vício de legalidade é passível de anulação pelo Judiciário, a despeito de ser ato de competência desta comissão - longa manus da Câmara Municipal -, donde todos os atos praticados pela CPI são nulos de pleno direito, posto que, repita-se, ignoraram-se os princípios da legalidade e da proporcionalidade partidária atinentes à constituição de comissão.

3.3 No particular, faz-se remissão ao inciso XXXV do art. 5º da Constituição da República, de cujo texto se extrai a assertiva de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

3.4 Destarte, conclui-se que havendo ameaça a direito, como no caso em comento, se a situação ora analisada permanecer, cabe ao Poder Judiciário a apreciação da contenda, para fins de evitar hostilização às normas jurídicas e para salvaguardar direito do Prefeito Municipal de ter os atos administrativos de sua gestão legalmente investigados.

No particular, impende dizer que ao Judiciário não é vedado descer à análise do ato administrativo, uma vez que se está verificando, tão-somente, as formalidades legais de constituição do mesmo ato.

4. Ainda, é imperioso ressaltar que os Tribunais corroboram com a tese aqui explanada, como se verifica pelos julgados abaixo transcritos, exarados pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:

"COMISSÃO - Formação por três vereadores, sendo dois do mesmo partido - Inobservância do artigo 30, I, da Constituição da República - Desrespeito à proporcionalidade partidária exigida - Dever da Câmara Municipal de distribuir corretamente a composição da comissão. (Relator: Álvaro Lazzarini - Apelação Cível 145.104 - 1 - 29.10.91 - Cubatão)

DO EXAURIMENTO DO PRAZO CERTO DE 90 (NOVENTA) DIAS

1. Conforme ditames legais, sobreditos, que estão a nortear a Comissão Parlamentar de Inquérito, particularmente a Constituição da República, art. 58, § 3º, e o caput do art. 43 do Regimento Interno desta Edilidade, observa-se que a CPI terá prazo certo para concluir seus trabalhos.

1.1 Neste mesmo diapasão, tem-se a Resolução nº 314/98, aprovada por maioria qualificada dos membros - 8 (oito) votos em 11 (onze) - que dispôs sobre a criação e funcionamento do presente procedimento judicialiforme, ao dispor, em seu art. 2º, que a Comissão teria o prazo de 90 (noventa) dias para se desincumbir das atribuições que se lhe conferira a mesma resolução. Não prevendo a possibilidade de prorrogação. Daí, o prazo certo estipulado na Constituição da República, no caso da CPI em comento, era de 90 (noventa) dias tão-somente.

2. Necessário dizer que o entendimento exarado pelos Tribunais é pacífico no sentido de determinar o arquivamento da CPI, uma vez findo o prazo estipulado para a conclusão do mesmo, sem que isto tenha ocorrido, ou seja, concluídos, ou não, os trabalhos da CPI e findo o prazo estipulado para a conclusão dos mesmos trabalhos - prazo certo - a mesma CPI se extingue, devendo os trabalhos serem arquivados. É o que se verifica abaixo:

"MANDADO DE SEGURANÇA - COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - PRAZO PARA CONCLUSÃO DOS TRABALHOS - EXAURIMENTO - EXTINÇÃO - PEDIDO PREJUDICADO." (STJ, RMS nº 4760-1, DJU 14.11.94, p. 30.919)

Supremo Tribunal Federal

DESCRIÇÃO: HABEAS CORPUS - NÚMERO: 71261

JULGAMENTO: 11.05.1994

EMENTA: I.  Habeas corpus: cabimento, em caráter preventivo, contra ameaça de constrangimento à liberdade de locomoção, materializada na intimação do paciente para depor em CPI, que contém em si a possibilidade de condução coercitiva da testemunha que se recuse a comparecer, como, no caso, se pretende ser direito seu.

II. STF: competência originária: habeas corpus contra ameaça imputada a Senador ou Deputado Federal (CF, art. 102, I, alíneas i e c), incluída a que decorra de ato praticado pelo congressita na qualidade de Presidente de Comissão Parlamentar de Inquérito.

 

III. Comissão Parlamentar de Inquérito: prazo certo de funcionamento: antinomia aparente entre a lei e o regimento interno da Câmara dos Deputados:

conciliação. (...)

VOTO

Ministro CARLOS VELLOSO:

Assim, Sr. Presidente, o prazo a ser observado pela Comissão Parlamentar de Inquérito é o que está inscrito no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que veio a lume em forma de resolução legislativa expressamente contemplada no processo legislativo como ato normativo primário (art. 59, inciso VII, da Constituição)."

2.2 Conforme mencionado alhures, a Constituição da República deixou a cargo da Casa Legislativa, por seu Regimento Interno, regulamentar o funcionamento da comissão, ao passo que o Regimento Interno da Câmara Municipal assim como a Lei Federal 1.579/52, no tocante ao prazo, disseram que o mesmo será certo, porém não o determinou. Já a Resolução 314/98 - norma interna, que cuidou da instituição da presente CPI - estipulou, taxativamente, o prazo de 90 (noventa) dias, art. 2º, para atuação da mesma, não prevendo prorrogação alguma. Daí, é simplória a conclusão de que o prazo certo da CPI em análise se extinguiu, assim como a mesma comissão se extinguiu, não havendo que se cogitar em suspensão em função do recesso parlamentar, uma vez que a lei não a prevê. Demais disso, não é despiciendo dizer que a intenção do próprio legislador é não deixar que investigações deste jaez se prolonguem eternamente, como muitas vezes insistem alguns parlamentares.

Desta forma, findo o prazo determinado, tem-se conseqüente extinção da CPI e das investigações a ela conferidas.

DA AUSÊNCIA DE FATO DETERMINADO

1. Afinado com a assertiva de que se aplicam às comissões municipais preceitos de ordem geral atinentes às comissões federais - art. 58, § 3º -, emergindo daí a obrigatoriedade de fato determinado como objeto da investigação da CPI, é que o Regimento Interno da Casa Legislativa em comento, por seu artigo 43, houve por bem dispor o seguinte:

"Art. 43. A Câmara, a requerimento de um terço de seus membros, constituirá Comissão Parlamentar de Inquérito para apuração de fato determinado e por prazo certo, a qual terá poderes de investigação próprio das autoridades judiciais, além de outros previstos em Lei e neste Regimento.

§ 1º. Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e para a ordem constitucional, legal, econômica e social do Município, que demanda investigação e que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão."

1.1 Diante disto, afasta-se qualquer tentativa de o Legislativo apurar fatos e acontecimentos indeterminados, imprecisos, evitando eventuais devassas prolongadas do Poder Legislativo no Poder Executivo, inclusive evitando a hostilização à harmonia e à independência entre os poderes da União, asseguradas no art. 2º da Constituição da República.

1.2 Há que se dizer que a intenção do legislador constituinte é combater perseguições políticas e evitar que qualquer boato no seio da Administração Pública venha a ser objeto de apuração, muitas vezes infundadas, evitando-se, repita-se, eventuais devassas no Executivo.

2 - No caso em comento, como se conclui por simples leitura da Resolução 314/98, a toda evidência não se trata de fato determinado, mas, ao contrário, de fato indeterminado e impreciso, como se infere pelas expressões utilizadas na especificação dos objetos de apuração da CPI, que são múltiplos, como admite o ordenamento jurídico, são eminentemente indefinidos, como, por exemplo: favorecimento financeiro a particulares (pessoas físicas e jurídicas) sem respaldo legal; contratação de pessoal, sem amparo legal; realização de despesas mediante notas fiscais frias ou emitidas para cobertura indevida de tais despesas; pagamento indevido de diárias a servidores municipais.

2.1 Questiona-se: favorecimento financeiro a quais pessoas físicas e jurídicas? Contratação ilegal de que pessoal e para que cargos? Que despesas teriam sido realizadas sem amparo legal? A que teriam sido destinadas tais despesas? A que pagamento de diárias se refere a Resolução 314/98? Que servidor público municipal teria sido beneficiário de tais despesas?

2.2 Pelas informações supracitadas não se pode afirmar que os fatos são certos, determinados, ao contrário, pode-se afirmar que são indefinidos e indeterminados, não sendo legal, portanto.

3. Demais disso, pode-se constatar que não há objeto certo a ser investigado, por simples leitura dos requerimentos formulados ao Prefeito, com o intuito de obter documentos diversos para instruir o feito judicialiforme, quais sejam: documentos de contratação de pessoal no período de 01.01.97 a 15.12.98; cópias de todas as notas fiscais avulsas de prestação de serviço, no período de 01.04.98 a 15.12.98, assim como as respectivas Notas de Empenho e ordens de serviço.

3.1 Ora, se o objeto fosse determinado, seria desnecessária a solicitação de tantos documentos, bastaria aos membros da CPI a análise de documentos específicos atinentes ao objeto. Porém, como o objeto é indeterminado, a CPI solicita inúmeros documentos, para, dentro do amplo universo objeto da mesma, localizar hipotéticas irregularidades, o que não prospera diante da legislação pertinente, eis que a mesma impõe seja(m) o(s) fato(s) determinado(s).

3.2. Se assim o fosse, além da mencionada devassa que o Legislativo causaria no Executivo, como no presente caso, ter-se-ia infindável insegurança jurídica em seara do Executivo, eis que não raras vezes boatos infundados acerca de irregularidades são veiculados nos corredores do Legislativo e poderiam ser objeto de investigação de CPI, o que se afigura verdadeiro abuso de poder.

4 - O entendimento dos Tribunais pátrios ratifica o entendimento aqui esposado, como se pode inferir pelas ementar que se passa a transcrever:

"Mandado de Segurança. Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada pela Câmara de Vereadores. Limites constitucionais de investigação através de CPI.

A Câmara Municipal, embora parcela da pessoa jurídica do respectivo ente federativo, tem capacidade de estar em juízo na defesa dos interesses que dizem respeito às suas atribuições peculiares, através dos órgãos de representação previstos no respectivo regimento interno. Somente fatos determinados, concretos e individualizados, ainda que múltiplos, que sejam de relevante interesse para a vida política econômica, jurídica e social do Estado, no âmbito de cada esfera governamental, são passíveis de investigação parlamentar.

Em sede mandamental, descabe a imposição de ônus sucumbenciais" (TJRJ, Duplo grau obrigatório de Jurisdição nº 184/98, classe V, Revista de Direito da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, Procuradoria-Geral, v. 02, nº 04, p. 276, Rio de Janeiro, 1998).

"A Comissão de Inquérito criada pela Câmara Municipal somente pode ter por objeto a apuração de fatos determinados, e não o de pretender uma devassa no Poder Executivo" (TJSP, RT 543/83).

"É lícita a criação, pela Câmara de Vereadores, de Comissão de Inquérito para apuração de fato determinado; mas contra os seus abusos, como invasão das atribuições do Executivo, cabe mandado de segurança" (TASP, RDA 63/220).

"Mandado de Segurança - Ato da Câmara Municipal. Comissão Especial de Inquérito. Ausência de motivos determinantes. Oposição da impetrante. Segurança concedida. Confirmação no duplo grau de jurisdição" (TJMG, Ap. Cível, nº 19.937/2, julg. 23.06.94)

Portanto, vulnerando-se princípios constitucionais inerentes à Administração Pública - que está vinculada à restrita prática de atos previstos em lei -, como no caso em comento, depara-se com vícios passíveis de serem tutelados pelo Poder Judiciário.