A municipalização do trânsito e o serviço de inspeção veicular

Rogério Favreto

Procurador-Geral do Município de Porto Alegre - RS

(Publicado na Interesse Público nº 2, p. 155)

I - INTRODUÇÃO

O atual Código de Trânsito Brasileiro (CTB)1, em vigor  há menos de dois anos, reabriu as discussões sobre a segurança do trânsito, oportunizando a formação de uma nova cultura sobre a observância de suas regras, objetivando efetivar, acima de tudo, a redução das infrações e os acidentes de trânsito.

O alcance desse objetivo maior - segurança, fluidez, conforto e defesa  da vida pela educação no trânsito - exige uma atuação permanente e sistemática dos órgãos e entidades que compõem o Sistema Nacional de Trânsito, visto que este novo ordenamento jurídico distribuiu as regras de competência entre os três entes federados, exigindo, assim, interpretação e aplicação integrada para se obter melhor efetividade.

Antes de analisar esta tripartite distribuição de competências legislativas e executivas, necessário anotar que se está diante de mais uma municipalização de serviço, na esteira das antes já editadas (saúde, educação, assistência social, etc.). Trata-se, portanto, de importante inovação no sistema, visto que até então a União exercia sua competência constitucional normativa2, remetendo a execução das políticas de trânsito aos Estados-membros. O vigente Estatuto de Trânsito inclui o ente municipal entre os órgãos integrantes do novo Sistema Nacional de Trânsito3 . Assim, em relação às competências, o novo Código procurou observar a repartição federativa constante da Carta Federal de 1988, que alçou os Municípios à categoria de ente político integrante da Federação, ao lado dos Estados, Distrito Federal e União, consolidando sua autonomia político-administrativa.

No exercício de sua competência privativa, a União conferiu atribuições executivas e competências legislativas complementares sobre política de educação, segurança e fiscalização de trânsito aos demais entes federados, especialmente nos arts. 22 a 24 do Código vigente. Neste momento, não cabe esgotar o rol da repartição de competência. Necessário, sim, ao citar as novas atribuições do Município decorrente da "Municipalização do Trânsito", destacar as competências relativas à fiscalização.

II - AS COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS NO NOVO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO

As competências reservadas aos Municípios pelo art. 24 do Código Nacional de Trânsito podem ser resumidas em quatro grandes temas: a) planejamento do trânsito; b) regulamentação; c) operação; e d) fiscalização.

O planejamento nada mais é do que a competência para estabelecer a política de trânsito no Município sobre o tráfego urbano, envolvendo a circulação de veículos, pessoas e animais, com o objetivo de alcançar fluidez do trânsito e segurança dos usuários, através da definição dos locais de parada, estacionamento, operação de carga e descarga, etc. Enfim, estabelecer a forma e o modo de circulação local.

A regulamentação do trânsito é a decorrência do seu planejamento, que importa a implantação da sinalização nas vias urbanas, envolvendo a colocação das placas de sinais, pinturas das vias e demais orientações físicas. Já operar o trânsito diz respeito ao controle de sua fluidez, através de equipamentos eletrônicos, manuais e atuação do pessoal técnico.

Para completar, a grande novidade em relação aos Municípios é a fiscalização do trânsito, tendo em vista que as demais já vinham sendo executadas pelos entes locais. É a mais importante porque implica a verificação in loco se as regras do Código estão sendo observadas pelos condutores e usuários do sistema de trânsito. Desta atuação é que verificamos as autuações, aplicação de penalidades e medidas administrativas, bem como a arrecadação das multas aplicadas. Entretanto, não são todas as infrações que estão sob controle do Município, mas especialmente aquelas relacionadas com a parada, o estacionamento e a circulação dos veículos4. As demais permanecem com a competência fiscalizatória do Estado.

Neste momento é que importa abordar a questão da inspeção veicular, mormente porque tem merecido destacado espaço na atual conjuntura de disputa entre a União e os Estados, em nome do restabelecimento efetivo do pacto federativo. Mesmo que o serviço de inspeção veicular relacione-se diretamente com o Estado pela sua competência quanto à segurança dos veículos e condutores, a temática atinge a órbita municipal, no tocante ao pleno exercício de sua fiscalização e, especialmente, quanto à forma de suporte financeiro dos novos encargos da municipalização do trânsito.

Não se pretende, aqui, a apropriação ilegal de competência de outro ente federado, no caso, dos Estados, mas apenas demonstrar que, ao final e ao cabo, tal atribuição deve ser delegada aos Municípios. A União, ao exercer sua competência constitucional legislativa, conferida pelo art. 22, inciso XI, dispôs, através do Código5, que compete aos Estados e Distrito Federal a vistoria e inspeção das condições de segurança veicular.

III - A ILEGALIDADE DA RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 084/98

NÃO OBSTANTE A DELEGAÇÃO LEGISLATIVA AOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL DA COMPETÊNCIA SOBRE A INSPEÇÃO VEICULAR, CONFERIDA PELA UNIÃO AO EDITAR O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO, OBSERVAMOS A ESCANDALOSA EDIÇÃO DE RESOLUÇÃO DO CONTRAN6, QUE, NO INTUITO DE ESTABELECER NORMAS REFERENTES à INSPEÇÃO TÉCNICA DE VEÍCULOS, AFRONTOU O COMANDO LEGISLATIVO E A PRÓPRIA AUTONOMIA DOS ENTES ESTADUAIS, REPASSANDO ILEGALMENTE O CONTROLE DESSE SERVIçO AO ÓRGÃO EXECUTIVO DE TRÂNSITO FEDERAL (DENATRAN)7, MOTIVO PELO QUAL MERECE PRELIMINAR ANÁLISE DE SUA, PELO MENOS, PARCIAL ILEGALIDADE.

De plano, cumpre registrar que não se contesta a competência do CONTRAN, na condição de órgão federal normativo, para estabelecer normas regulamentares ao Código de Trânsito Brasileiro, bem como estabelecer diretrizes sobre a política nacional de trânsito8, a fim de normatizar a atuação dos órgãos executivos dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Contudo, esta regulamentação deve ser estritamente complementar, dispondo sobre aspectos técnicos não especificados na Lei nº 9.503/97, tais como requisitos e definições de equipamentos obrigatórios de veículos, critérios de instalação, padronização e modelos de placas de sinalização de trânsito, forma de aferição de equipamentos medidores de velocidade, etc. Esta é a competência regulamentar atribuída à resolução, na condição de norma interna a ser editada nos termos e limites da lei, conforme nos ensina o eminente Des. ARNALDO RIZZARDO9, ao comentar as competências do CONTRAN, especialmente o inciso I do art. 12 do Código:

"No detalhamento do Código, aparece, em primeiro lugar, a regulamentação das normas do Código, ou a sua explicitação, de modo a tornar  clara a aplicação concreta."

Nesse sentido, vários dos dispositivos da resolução em comento estão adequados e dentro dos limites da competência regulamentar do CONTRAN. O órgão executivo federal de trânsito, entretanto, extrapolou na regulamentação sobre a inspeção veicular ao dispor sobre a forma de administração deste sistema10.

Particularmente os arts. 15 e seguintes da resolução invadem competência estadual, estando, assim, eivados de ilegalidade. Observa-se, a pretexto de estabelecer normas complementares, que o CONTRAN "avocou", sem competência para tanto, a realização dos serviços de inspeção veicular, "mediante contratação pelo processo licitatório, sob regime de concessão e por prazo determinado, de empresas com capacidade e tecnologia comprovada para atender aos requisitos e às especificações exigidas."11  Em resumo, o órgão máximo executivo de trânsito - CONTRAN - avocou para si a responsabilidade de proceder à inspeção veicular, mas já definindo que será repassada à iniciativa privada.

Outra face ilegal da resolução são os dispositivos12 que estabelecem regras sobre licitação e contrato de concessão do serviço. Mesmo que a disciplina da matéria seja competência da União13, a mesma já restou atendida pela Lei de Licitações14 e, especialmente, pela Lei das Concessões  de Serviço Público15.

Aliás, sequer poderia o CONTRAN dispor de forma complementar às referidas legislações federais, haja vista não possuir competência para tal, afora valer-se de instrumento inadequado - ato normativo interno: resolução, em vez de lei ordinária ou decreto regulamentador do Poder Executivo Federal. Afora a incompetência legislativa, parte significativa das disposições sobre licitação e contrato de concessão são desnecessárias, porque reproduzem prescrições dos antes referidos estatutos legais. Entretanto, as que conflitam ou estabelecem novas regras sobre a matéria estão maculadas de ilegalidade.

Assim, as disposições da Resolução nº 084/98 estão eivadas de ilegalidade, seja por ausência de força legislativa ao alterar disposições do Código de Trânsito Brasileiro, seja por extrapolar na competência regulamentar do CONTRAN. Na verdade, o CONTRAN apenas poderia editar normas regulamentares para disciplinar e uniformizar o serviço de inspeção veicular no país, sem poder retirar a competência executória dos Estados e Distrito Federal sobre este serviço. Aliás, se não bastasse a  deturpação e exagero na utilização das Medidas Provisórias, afrontando direitos fundamentais e cláusulas pétreas da Constituição Federal, o Poder Central passa a utilizar também da atuação normativa de órgão interno (CONTRAN) para "legislar em causa própria", ao expedir resolução, avocando para si a execução de serviço que está reservado em lei para os entes estaduais.

IV - A INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DA COMPETÊNCIA ESTADUAL SOBRE INSPEÇÃO VEICULAR

A partir da mais flagrante ilegalidade, relativa à aludida resolução, importa demonstrar que as disposições do CTB sobre a competência dos Estados e Distrito Federal, para realizar o serviço de inspeção veicular, remanesce dentro de uma adequada interpretação de suas normas. Vejamos o que prescreve o art. 22, inciso III:

"Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivas de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:

(...)

III - vistoriar e inspecionar quanto às condições de segurança veicular, registrar, emplacar, selar a placa e licenciar veículos, expedindo o Certificado de Registro e o Licenciamento Anual, mediante delegação do órgão federal competente"(grifei).

O Código de Trânsito Brasileiro, assim, na repartição de competências entre órgãos executores dos três entes federados, já delegou esta atribuição para os Estados e o Distrito Federal. Logo, compete a estes executarem o serviço de inspeção veicular, não podendo esta competência ser alterada ou revogada por resolução do CONTRAN. Trata-se da aplicação de regra básica sobre a classificação das normas, segundo o princípio angular da hierarquia das leis, esculpido na Constituição Federal16, pelo qual possuem força de imposição e abrangência distintas, havendo, portanto, subordinação de uma sobre as outras. Em concreto, uma resolução - que se enquadra no campo das normas de regulamentação interna e sendo a última espécie de norma hierarquicamente classificada no sistema constitucional brasileiro17 - não pode se sobrepor à disposição de lei ordinária, no caso a Lei Federal nº 9.503/97 - CTB.

Esta inversão de valores das normas é ilegal e inadmissível em nosso sistema, especialmente porque a resolução, como norma de caráter complementar, subordina-se à lei ordinária de hierarquia superior e força obrigatória. É o que nos ensina o Prof. TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR.18, ao abordar a disciplina dos regulamentos e decretos, de igual força complementar:

"Por conterem normas gerais, muitas leis, para adquirirem eficácia técnica, exigem detalhamento. Os regulamentos, assim, explicitam as normas gerais, tendo em vista a sua execução. (...) Os decretos que regulamentam leis, porém, dentro da concepção liberal do direito que reconhece o princípio da legalidade como regra estrutural do sistema, devem servir ao fiel cumprimento da lei, não podendo, em tese, contrariar-lhe os conteúdos prescritos, nem acrescentar-lhe outros. Esta restrição está ligada aos valores da segurança e da certeza." (g.n.).

Na presente situação, a normatização da Resolução nº 084/98 não tem valor legal quanto à determinação que o serviço de inspeção veicular será realizado pela União, através do seu órgão executivo de trânsito, visto que invadiu competência dos Estados e do Distrito Federal, garantida pela disposição do art. 22, inciso III, do Código. A única forma de modificar a competência seria por meio de alteração da lei federal, o que não ocorreu no caso em tela. Ou seja, somente outra lei poderia modificar o Código de Trânsito Brasileiro19, em observância ao princípio da legalidade, imperativo à Administração Pública20.

Em suma, a resolução é ato administrativo normativo, não podendo, em hipótese alguma, disciplinar a matéria em contrariedade à lei que se refere. No caso, a autoridade jamais poderia ter expedido resolução suprimindo a competência dos órgãos estaduais de trânsito, para concentrá-la na União, que, por sua vez, pretende delegar à iniciativa privada, também de forma ilegal, como se verá adiante.

Ainda, não se venha sustentar que a disposição final do inciso III do art. 2221, que atribui a competência estadual para a vistoria e inspeção veicular, possui o condão de reservar poder ao CONTRAN para dispor de forma contrária à lei.

De plano, importa não esquecer o comando da norma em apreço, visto que o caput do art. 22 é que traça a diretriz do dispositivo, ao definir como competência própria dos órgãos ou entidades de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, arrolando em seus dezesseis incisos as mais diversas, entre as quais a vistoria e a inspeção de segurança veicular. Logo, expressão complementar do apêndice (inciso) não tem o condão de alterar o comando maior da norma, devendo ser interpretada de forma harmoniosa e não conflitante.

Na elucidação dessa eventual contradição, deve-se aplicar regra básica de hermenêutica, onde prevalece a disposição contida no caput do artigo sobre a de seus incisos, parágrafos e alíneas, conforme podemos colher  dos ensinamentos do Mestre CARLOS MAXIMILIANO22:

"Não se presumem antinomias ou incompatibilidades nos repositórios jurídicos; se alguém alega a existência de disposições inconciliáveis, deve demonstrá-la até a evidência.

Se o legislador e também o escritor do Direito exprimiram o seu pensamento com o necessário método, cautela, segurança; de sorte que haja unidade de pensamento, coerência de idéias; todas as expressões se combinem e harmonizem. Militam as probabilidades lógicas no sentido de não existirem, sobre o mesmo objeto, disposições contraditórias ou entre si incompatíveis, em repositório, lei, tratado ou sistema jurídico.

Não raro, à primeira vista duas expressões se contradizem; porém, se as examinamos atentamente (...), descobrimos o nexo oculto que as concilia. É quase sempe possível integrar o sistema jurídico; descobrir a correlação entre as regras aparentemente antinômicas.

Sempre que descobre uma contradição, deve o hermeneuta desconfiar de si: presumir que não compreendeu bem o sentido de cada um dos trechos ao parecer inconciliáveis, sobretudo se ambos se acham no mesmo repositório. Incumbe-lhe preliminarmente fazer tentativa para harmonizar os textos; a este esforço ou arte, os Estatutos da Universidade de Coimbra, de 1771, denominavam Terapêutica Jurídica.

(...)

Inspire-se o intérprete em alguns preceitos diretores, formulados pela doutrina:

(...)

e) se uma disposição é secundária ou acessória e incompatível com a principal, prevalece a última"(grifei).

Veja-se que o Código não conferiu competência para o CONTRAN definir qual dos entes federados irá prestar este ou aquele serviço. A competência já foi definida pela própria lei, não deixando margem para novas atribuições dos órgãos que compõem o Sistema Nacional de Trânsito e, muito menos, para alterá-las. Veja-se que o inciso III do art. 22 do CTB apenas referiu a necessidade de delegação do órgão federal competente para expedição do Certificado de Registro e Licenciamento Anual, pois a regulamentação padronizada destes documentos está expressamente elencada no mesmo Código23, como sendo de sua competência específica, no que concerne à normatização desses procedimentos.

Nessa  linha de organização do Sistema Nacional de Trânsito, previu o próprio Código quais as tarefas afetas ao órgão máximo executivo de trânsito da União, elencando no art. 19 as suas competências. No exame desse dispositivo, não se encontra arrolada a incumbência de realizar inspeção e vistoria em veículos para fins de avaliar a segurança. O que se observa é um elenco de outras atividades, dentre as quais se destaca a de "expedir a Permissão para Dirigir, a Carteira Nacional de Habilitação, os Certificados de Registro e de Licenciamento Anual mediante delegação aos órgãos executivos dos Estados e do Distrito Federal"24 (grifo nosso).

Voltando-se ao exame do art. 22, III, em cotejo com o art. 19, VII, ambos do CTB, verifica-se claramente que a delegação prevista no primeiro diz respeito tão-somente ao serviço relativo à expedição dos documentos que o segundo arrola - Permissão de Dirigir, CNH e os Certificados de Registro e Licenciamento Anual. Nesse sentido, induvidoso que os Estados atuam por delegação do órgão federal apenas no que se refere ao serviço de emissão dos documentos antes mencionados, o que se justifica pela necessidade de uniformização da documentação de licenciamento para considerar um veículo apto à circulação nacional, considerando a necessidade de compatibilizar "a diversidade de condições sócio-econômicas existentes entre os vários municípios de cada unidade da Federação"25. Esta atribuição é compatível com as competências do CONTRAN. Ilegal é a tentativa de retirar competência própria de outro ente federado, violando poder de auto-organização de seus serviços, como a inspeção veicular.

Tal entendimento decorre da própria interpretação literal da norma (art. 22, III), que deve ser entendida, cronologicamente, como a primeira fase da interpretação jurídico-sistemática, que atinge seu maior status na chamada interpretação conforme a Constituição. Não se trata de mera opção de interpretação, haja vista as funções multifacetadas do Direito contemporâneo apontarem a imperiosa necessidade de desvendar o alcance e o sentido dos comandos legais, a partir de uma interpretação sistemática de cada princípio, norma ou valor.

Nesse sentido, valemo-nos da adequada definição do Prof. JUAREZ FREITAS, que reconceitua a interpretação sistemática "como uma operação que consiste em atribuir a melhor significação, dentre várias possíveis, aos princípios, às normas e aos valores jurídicos, hierarquizando-os num todo aberto, fixando-lhes o alcance e superando antinomias, a partir da conformação teleológica, tendo em vista solucionar os casos concretos"26.

Para o adequado entendimento do alcance do dispositivo (art. 22, III, do CTB), que prescreve competência estadual sobre vistoria e inspeção veicular, o intérprete e aplicador do direito tem a missão principal da hermenêutica de não atuar apenas passivamente, mas, acima de tudo, efetuar o exercício vigilante de sua conformidade com os preceitos informadores do sistema jurídico, de modo a conceber que suas prescrições internas - no caso, a parte final do inciso III - sejam relativizadas e subordinadas ao seu comando maior. No caso, a disposição final do inciso III do art. 22 do Código deve estar consonante com o caput, que atua como pilar sustentador de todo o dispositivo.

Ademais, como já referido, a aplicação dessa norma deve considerar o sistema jurídico inteiro, a partir de uma hierarquia dentre os princípios constitucionais incidentes, passando pela valoração sistemática e estrutural do Código, até a compreensão adequada da regra em  aplicação. Em concreto, impõe-se a observância dos preceitos constitucionais inerentes ao pacto federativo, onde cada ente pode auto-organizar seus serviços, de acordo com a competência própria conferida pela lei, a fim de verificar a potencialidade e limite de aplicação da regra específica, no intuito de vencer eventuais antinomias, através de uma exegese que harmonize os comandos para resguardar a unidade da norma e conferir seu efetivo valor teleológico.

Em suma, na aplicação da totalidade do Direito "só a ordenação sistemática permite entender a norma questionada não apenas como fenômeno isolado, mas parte de um todo", conforme orientação de CLAUS WILHELM CANARIS, citado por JUAREZ FREITAS27.

É o próprio JUAREZ FREITAS28 que assim nos ensina:

"Com efeito, esta operação hermenêutica que consiste em pretender atribuir a melhor significação, dentre várias possíveis, aos princípios, às normas e aos valores jurídicos, hierarquizando-os num todo aberto, fixando-lhes o alcance - e superando antinomias, a partir da conformação teleológica, tendo em vista solucionar os casos concretos, é reveladora do fato que o objeto da interpretação não é uma mera coisa coisa destacada do intérprete, tampouco resultado cego de forças e de processos. Ao interpretar o 'objetivamente' dado, o exegeta ordena sua sistematização e, ao fazê-lo, transcende-o inevitalmente, porquanto só na transcendência o imanente jurídico experimenta sentido, na órbita da valoração."

O sustentado aqui objetiva traduzir que ao intérprete incumbe colocar a norma no sentido material e formal em harmonia com o sistema jurídico sistematizado, a fim de garantir uma interpretação adequada ao seu real significado de aplicação no nosso sistema jurídico. É o que se pretendeu sustentar neste tópico, demonstrando que a competência dos órgãos estaduais de trânsito não restou reduzida ou condicionada pela mencionada delegação federal consignada na parte final do inciso III do art. 22 do Código, bem como não pode ser retirada por resolução interna de órgão executivo federal.

V - DA IMPOSSIBILIDADE DE PRIVATIZAÇÃO DO SERVIÇO

Afora a referida ilegalidade, necessário dedicar atenção à pretensão de fundo que a citada resolução traz em seu bojo, qual seja: permitir a privatização do serviço de inspeção veicular. Aqui, comete maior ilegalidade ao permitir a concessão do serviço à iniciativa privada (mesmo mediante concessão por processo licitatório), uma vez que a inspeção veicular é atividade típica do exercício de poder de polícia administrativa, não sendo passível de delegação a particulares, por se tratar de função exclusiva de atuação do Estado.

Mesmo para os que entendem que não estamos diante da prestação de um serviço público na sua conceituação clássica, é inegável reconhecer que a comprovação pelo particular que seu veículo está em perfeitas condições de circulação, mediante vistoria processada em licenciamento anual, remete ao  enquadramento desta atividade no conceito de poder de polícia, entendido como "a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado"29 .

Pelas regras de privatização anunciada pelo Governo Federal, não se está diante do mero credenciamento da atividade técnica instrumental ou de verificação, mas, sim, de delegação ao particular para proceder ao reconhecimento oficial de que o veículo está em condições de trafegar. Essa atividade, segundo entendimento majoritário da doutrina, é exclusiva de órgão dotado de fé pública e de prerrogativas inerentes do Poder Público. Logo, atestar as reais condições de segurança dos veículos, de acordo com as normas técnicas especificadas, mediante a emissão de selo de aprovação, não é atividade técnica meramente instrumental, incluindo-se dentre as atividades típicas de exercício de polícia administrativa.

Mesmo a Profª ALICE GONZALEZ BORGES30, ao defender o credenciamento na  atividade de inspeção de segurança veicular, afirma que "não é um serviço público, mas sim atividade típica de exercício de poder de polícia administrativa, e que a delegação a particulares, mediante credenciamento, abrange apenas os serviços técnicos instrumentais, com base nos quais o Poder Público adotará o comportamento normativo previsto". É o que sustentamos acima, demonstrando que a pretensão do Governo Federal extrapola os aspectos instrumentais, uma vez que transfere à iniciativa privada atividade essencialmente pública de reconhecer e autorizar oficialmente o próprio licenciamento, o qual é indelegável.

Este também foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal em recente julgamento sobre a constitucionalidade de legislação do nosso Estado31, sendo que uma reestruturou o Departamento Estadual de Trânsito - DETRAN e outra autorizou a concessão dos serviços públicos de inspeção e segurança veicular a particulares. Em sede de apreciação da liminar, a nossa Corte Suprema deferiu o pedido de medida cautelar para suspender, até a decisão da Ação Direta de Constitucionalidade, a eficácia da Lei Estadual nº 10.848/96 e, no que toca ao § 1º do art. 2º da Lei Estadual nº 10.847/9632, o Tribunal, ao mesmo, emprestou interpretação conforme para o fim de deixar expresso que o referido dispositivo legal não abrange o exercício do poder de polícia33. Esta decisão corrobora o nosso entendimento de que as atividades públicas essenciais não são passíveis de delegação à entidade privada.

Importante também recuperar que na tramitação legislativa do novo Código, em particular os §§ 1º a 4º do art. 104 foram vetados pelo Presidente da República, retirando, assim, do texto vigente a autorização legal para credenciamento de particulares na execução da atividade de inspeção veicular. Os referidos parágrafos do projeto de lei é que previam a "privatização", bem como a forma de processamento e a fiscalização pelo Poder Público, mas que, uma vez afastados do sistema jurídico pelo veto presidencial, inviabilizaram a delegação dessa atividade à iniciativa privada. Mais, como já asseverado, atividade típica de exercício de poder de polícia, pela sua essência, não é passível de atribuição ao particular, mesmo com eventual advento de lei autorizativa, ou por meio de resolução ilegal e sem força coercitiva aos entes federados.

Nesse diapasão, as próprias razões do veto presidencial conferem acerto a este nosso entendimento,  bem como atribuem mero caráter regulamentar à futura normatização do CONTRAN, que deve se limitar à edição de regras de avaliação de condições de segurança, emissão de gases poluentes e ruído34, conforme já demonstrado na parte inicial do tópico III.

Para melhor elucidação, recorremos às razões do veto em tela, nos termos da reprodução constante dos comentários de MAURICIO ANTONIO RIBEIRO LOPES35: "A manutenção dos parágrafos poderá consolidar uma indesejada reserva de mercado. É inegável, outrossim, que, por se tratar de questão eminentemente administrativa, a matéria será regulamentada pelo CONTRAN" (grifei). Assim, pelo menos neste aspecto o Executivo Federal evitou que determinados segmentos da iniciativa privada tivessem o controle sobre esse serviço público, visto que os dados técnicos e de controle inerentes à inspeção veicular podem ser apropriados e desviados para outras finalidades, como, por exemplo, utilização das informações sobre a propriedade particular de veículos - via cadastro de licenciamento - para fins de garantia de créditos e execuções estranhas ao uso desses bens.

Assim, não cabendo a delegação (por credenciamento ou concessão) desse serviço a particulares, compete ao órgão executivo de trânsito dos Estados (DETRAN) vistoriar e licenciar os veículos, mormente porque o exercício deste poder de polícia implica, ainda, a aplicação de penalidades, quando não atendidos aos requisitos legais da inspeção veicular.

VI - MUNICIPALIZAÇÃO DO SERVIÇO DE INSPEÇÃO VEICULAR

Até aqui, passível de questionamento qual a relação desse serviço com a municipalização do trânsito. É que superada a confirmação da competência estadual para vistoriar e inspecionar as condições de segurança dos veículos, com fulcro no art. 22, III, da Lei nº 9.503/97, bem como a demonstração de ilegalidade da delegação do serviço a particulares, resta a possibilidade de conferir a execução deste serviço aos Municípios, mediante convênio administrativo, como forma de integralizar as competências municipais de fiscalização e medida complementar de suporte financeiro aos novos encargos decorrentes da municipalização do trânsito.

Entendemos que o serviço de inspeção veicular reservado aos Estados e Distrito Federal pela repartição de competência do Código deve ser delegado aos órgãos executivos municipais que compartilham a execução da fiscalização de trânsito, em observância às diretrizes do novo sistema, onde o próprio Código aponta para a integração das diferentes entidades (ou órgãos) das unidades federativas, sempre "com vista à unificação do licenciamento"36.

O repasse dessa atribuição aos Municípios atende ao exercício de competências consorciadas entre os entes federativos, sobretudo porque a inspeção veicular enquadra-se como atividade típica do Estado, conforme sustentado no item V, devendo ser exercida pelos órgãos que integram sua estrutura, em especial os que compõem o Sistema Nacional de Trânsito.

Na esteira desta competência consorciada, decorrente da orientação angular preconizada pelo próprio Código, no sentido de viabilizar a unificação do licenciamento, a inspeção veicular merece ser delegada aos Municípios, a fim de que possam exercer de forma real as novas competências recebidas com a municipalização do trânsito. Fundamento embasador desta pretensão é que o exercício pleno e eficaz da fiscalização do trânsito e a conseqüente aplicação das sanções aos infratores, que exige o acesso e o controle do cadastro de propriedade de veículos, o qual se constitui e é atualizado pela atividade de licenciamento anual. Claro que os Estados também devem permanecer com o  cadastramento dos veículos, para o fim de exercer sua competência fiscalizatória, como, por exemplo, a aplicação das penalidades de suspensão e a cassação do direito de dirigir, intimamente vinculadas com o documento de habilitação.

A municipalização ora advogada não é aleatória, guardando complementação com a competência para "fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruídos dos veículos"37, além do registro e licenciamento de "ciclomotores e veículos de tração humana e animal"38. Imperioso, portanto, que se unifique o procedimento de vistoria e inspeção veicular na órbita municipal, evitando penalizar o cidadão com dois diferentes atos e  seus consectários ônus. Desta forma, o proprietário do veículo procederá a uma única vistoria para fins de verificação, tanto dos equipamentos do veículo, como do nível de poluição; num único local, o qual deve ser no seu Município, garantindo condições plenas de obter o licenciamento anual, via atestado oficial das condições de segurança para trafegar.

Outro fundamento do repasse do serviço de inspeção veicular é a garantia de fonte de receita para os municípios suportarem os novos encargos decorrentes da municipalização do trânsito, uma vez que as multas aplicadas por infrações de trânsito, mesmo que tenham efeito pecuniário, não possuem esta natureza nem são permanentes, pois objetivam inibir e reeducar os infratores, a fim de constituir uma nova cultura de trânsito, mais saudável e humano.

Em nosso Estado tivemos a edição de recente disciplinamento sobre a "Inspeção Técnica de Veículos"39, que dentre várias disposições sobre a sua abrangência, forma e execução, como condição do licenciamento anual, autorizou a transferência dos serviços aos Municípios que manifestarem interesse, mediante a celebração de convênio40.

Embora louvável a iniciativa do Legislativo gaúcho, principalmente porque contribuiu para frear a ilegal privatização estadual do sistema de inspeção veicular, além de constituir importante balizamento para a viabilização concreta da municipalização desse serviço, a referida lei estadual é objeto de questionamento quanto à sua constitucionalidade, por proposição do Procurador-Geral da República41.

Sobre esta argüição questiona-se o mérito da iniciativa da Procuradoria-Geral da República, que adotou procedimento precipitado e, no mínimo, de discutível juridicidade, visto que, desde dezembro, já tramitava naquele órgão representação de ilegalidade da Resolução 084/98 do CONTRAN, a qual não obteve a mesma atenção e tratamento, mesmo estando-se diante de flagrante ilegalidade, como antes demonstrado.

Afora este questionamento, interessa evidenciar que o Supremo Tribunal Federal, na apreciação do pedido liminar, acolheu o voto do Relator, Min. Ilmar Galvão, suspendendo a eficácia da lei gaúcha, por inconstitucionalidade decorrente da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte - art. 22, XI da CF42.

No nosso modesto entendimento, mesmo em sede liminar, a decisão da nossa Corte Suprema é compreensível formalmente, embora equivocada no seu mérito. Efetivamente, a Lei Estadual do RS, ao dispor sobre requisitos técnicos para a inspeção veicular (art. 2º) e classificar os defeitos da verificação técnica (art. 7º), invadiu competência federal, conferindo margem para o apontamento parcial de sua inconstitucionalidade, que, ao cabo, prejudicou todo o contexto positivo da iniciativa. Acreditamos que, ao dispor sobre outras regras de trânsito, inclusive aquelas reservadas à regulamentação pelo CONTRAN na órbita da União (art. 104 do CTB), permitiu que o STF fizesse tábua rasa de toda a lei, suspendendo assim sua eficácia.

Importa anotar mais: que a decisão preliminar não retira a competência estadual para executar a inspeção veicular prevista pelo inciso III do art. 22 do Código, porque o dispositivo sequer foi objeto da ação, que se limitou a atacar a lei estadual. Da mesma forma, também não confere, por via reversa, competência para o órgão executivo federal executar o serviço de segurança veicular, porque a decisão do Supremo limitou-se a enfrentar a extrapolação legislativa estadual, sem afetar qualquer previsão da repartição de competências do Código de Trânsito Brasileiro. Como esse estatuto confere competência executiva aos entes estaduais para a realização desta atividade, e a mesma não restou atingida, permanece plenamente eficaz. A proibição temporária do Estado do RS relaciona-se à implantação desta atribuição, nos termos da lei estadual, ora suspensa.

Quanto à viabilidade de realização de convênio entre o Estado e os entes municipais, para fins de efetivação do serviço de inspeção veicular, esta permanece possível, por tratar de instrumento de parceria "interna corporis" do próprio Poder Executivo, ou seja, ato eminentemente da administração, que não depende de autorização legislativa, conforme reiterado entendimento jurisprudencial, inclusive do Supremo Tribunal Federal43. Aliás, o próprio Código orienta a delegação de atividades entre as órgãos executivos dos entes federados, objetivando maior eficiência e segurança ao sistema de trânsito44.

Na prática, era dispensável a edição da lei estadual para repassar este serviço aos Municípios, bastando apenas decisão motivada do Executivo Estadual e a formalização através de convênio administrativo, na esteira de outros já firmados para a própria fiscalização do trânsito. A dispensa da autorização legislativa já restou superada desde o advento da atual Lei de Licitações45.

Mesmo para os pequenos Municípios, a municipalização da inspeção veicular é imperiosa, face ao baixo custo de sua estruturação e operação, podendo ainda utilizarem do instrumento de parceria intermunicipal, pelo qual vários entes municipais de uma mesma região podem se cotizar para constituir um consórcio administrativo, melhor viabilizando a execução deste serviço e afirmando cada vez mais a autonomia municipal.

Em suma, remanesce a competência dos Estados e do Distrito Federal para executar o serviço de inspeção veicular, melhor se verificando o repasse aos Municípios, mediante convênio, no estrito exercício de sua autonomia político-administrativa e em respeito ao princípio da legalidade e da reserva de competências, inerentes ao Estado Federativo brasileiro, objetivando qualificar e conferir maior efetividade às novas políticas de gestão do trânsito.

Por fim, pode-se afirmar que é juridicamente legal e viável a municipalização do serviço de inspeção veicular, já que as diretrizes do novo Código de Trânsito Brasileiro orientam que este serviço deve ser esgotado entre os órgãos que integram o Sistema Nacional de Trânsito. Da mesma forma, este é o meio de viabilizar técnica e financeiramente as novas competências municipais atribuídas pelo Código.